현재 서울 주택시장은 공급 부족이라는 명확한 문제에 직면해 있습니다. 정부는 집값 안정을 공언했지만 97대책은 시장의 냉담한 반응을 받았고, 10·15대책은 수요 규제에 집중하면서 본질적인 해결책을 내놓지 못하고 있습니다. 공급 확대가 필요한 시점에 오히려 각종 규제가 재개발·재건축을 막고 있으며, LH는 적자에 시달리면서도 막대한 공급 목표를 떠안게 되었습니다. 이러한 상황에서 그린벨트 해제가 유일한 돌파구로 검토되고 있지만, 주민 반발과 절차상의 어려움이 예상됩니다. 서울의 주택 보급률은 93.6%에 불과하며, 절반 가량의 주택이 30년 이상 노후화된 상태입니다. 수요 억제가 아닌 실질적 공급 확대만이 문제를 해결할 수 있다는 목소리가 커지고 있습니다.
재개발 재건축 규제가 공급을 막는 구조
서울과 수도권의 주택 공급 부족 문제는 2022년부터 본격화되었습니다. 전국적으로 인허가, 착공, 준공이 평년 수준을 하회하기 시작했으며, 특히 수도권과 서울에서 감소폭이 더욱 심각했습니다. 비수도권은 상대적으로 감소폭이 적었지만, 정작 집값 문제가 심각한 서울과 수도권에서 공급이 급감한 것입니다.
민간 공급은 크게 두 가지 방식으로 이루어집니다. 첫째는 빈 땅인 논이나 밭에 새로 짓는 것이고, 둘째는 기존 주택을 철거하고 더 높고 크게 지어 개수를 늘리는 재개발·재건축 방식입니다. 그런데 우리나라는 이미 도시화율이 90%를 넘어 대부분의 인구가 도시에 모여 살고 있습니다. 이런 상황에서 외곽 논밭에 짓는 주택은 선호도가 낮을 수밖에 없습니다. 결국 사람들이 선호하는 지역 내에서 재개발·재건축을 통해 공급을 늘리는 것이 가장 유의미한 방법입니다.
그러나 현재 재개발·재건축을 막는 가장 큰 장애물은 금융 규제입니다. 금융 규제는 사업성과 동의율을 동시에 저하시킵니다. 사업성이란 조합원이 적은 비용으로 새 집을 받을 수 있는 정도를 의미하는데, 3억을 내야 새 집을 받는 것과 2억을 내고 받는 것 중 당연히 후자의 동의율이 높을 수밖에 없습니다. 금융 규제를 풀어줄수록 사업성이 좋아지고 동의율이 높아지는데, 현재는 정반대로 가고 있습니다.
투기과열지구 지정으로 인한 규제는 더욱 복잡한 문제를 낳고 있습니다. 재건축은 조합 설립 시점부터, 재개발은 관리처분 인가 시점부터 매물을 팔 수 없게 되었습니다. 또한 재당첨 제한으로 인해 2기 지구 내에서 두 개 이상의 재개발·재건축 물건을 보유한 사람들은 하나가 진행되면 5년 안에 다른 하나는 진행할 수 없고, 진행될 경우 현금 청산을 당하게 됩니다. 이는 두 개 이상 보유자들이 사업을 적극적으로 방해하는 결과를 낳습니다.
조합원 양도 제한으로 서울 재건축 16만 가구가 거래가 잠긴 상태입니다. 10년 보유, 5년 거주를 해야만 공식적으로 매물을 팔 수 있기 때문에 사실상 거래가 중단되었습니다. 현금화가 필요한 조합원들은 사업 진행을 방해할 수밖에 없는 구조가 되어버렸습니다. 사업이 3년 이상 지연되면 매각이 가능해지기 때문에, 일부러 사업을 지지부진하게 만드는 인센티브가 생긴 것입니다.
| 규제 유형 | 내용 | 영향 |
|---|---|---|
| 조합원 양도 제한 | 조합설립/관리처분 후 매각 불가 | 16만 가구 거래 잠김 |
| 재당첨 제한 | 2기 지구 내 2개 이상 보유 시 제한 | 사업 방해 유인 발생 |
| 이주비 대출 한도 감소 | 투기지구 지정 시 이주비 축소 | 사업성 악화, 동의율 하락 |
| 이주비 주택 구매 제한 | 이주비로 대체 주택 구매 불가 | 동의율 추가 하락 |
투기지구로 지정되면 이주비 대출 한도도 감소합니다. 이주비를 충분히 받아야 조합원들이 이사를 나가고 사업이 진행되는데, 이주비를 줄이면 사업성이 나빠지고 동의율이 떨어져 사업이 진행되지 않습니다. 게다가 이주비를 받아 대체 주택을 구매하는 것도 금지되었습니다. 재개발·재건축은 철거부터 입주까지 7~8년이 걸릴 수 있는데, 그 기간 동안 계속 전월세로 살아야 한다면 차라리 집을 사겠다는 사람들이 많을 수밖에 없습니다. 이렇게 동의율이 낮아지면 사업 자체가 성사되지 않는 악순환이 반복됩니다.
LH와 공공주택 공급의 한계와 적자 문제
공공주택 공급의 주축인 SH와 LH도 심각한 어려움에 직면해 있습니다. 이들 기관은 법인이기 때문에 종부세를 납부해야 하는데, 이는 공공의 이익을 위해 다주택을 보유하는 기관에게 다주택자 규제를 적용하는 모순적인 상황입니다. SH는 5년간 789억 원의 종부세를 납부했으며, 이를 돌려달라고 행정소송을 제기했지만 법원은 기각했습니다. 법원은 민간업자나 공공업자나 주택을 공급하는 것은 동일하므로 차별할 수 없다고 판단한 것입니다.
더 큰 문제는 조정대상지역에서의 매입임대 사업입니다. LH는 매입임대를 통해 공공임대 주택을 공급하는데, 조정대상지역이 대폭 확대되면서 이들 지역에서 주택을 매입할 때마다 종부세를 내야 하는 상황이 되었습니다. 공시가격의 2.7%, 실거래가의 약 1~1.5%를 매년 보유세로 납부해야 합니다. LH는 앞으로 20만 채를 매입해야 하는데, 이는 수십조 원의 투자가 필요하며 매년 막대한 보유세를 부담해야 함을 의미합니다.
LH의 재정 상황은 이미 심각합니다. 상반기에만 4천억 원의 적자를 기록했으며, 올해 전체로는 조 단위 손실이 예상됩니다. 적자의 주요 원인은 임대주택 사업입니다. 공공임대는 일종의 복지 제도로 운영되지만, 임대료를 시장 수준으로 올릴 수 없어 매출 증대가 불가능한 반면, 노후화된 주택의 수리비는 물가 상승으로 계속 증가하고 있습니다. 이런 구조적 적자 상황에서 20만 채를 추가로 매입하고 종부세까지 부담해야 하는 것은 사실상 불가능에 가깝습니다.
LH는 정부 지원이 필요하다고 호소하고 있지만, 정부도 여유 자금이 없는 상황입니다. LH의 부채는 이미 200조 원에 육박하며, 260조 원, 300조 원까지 증가하는 것은 시간문제입니다. 게다가 정부는 수도권에 135만 호를 공급하겠다고 발표했고, 이를 LH 주도로 추진하기로 했습니다. 과거에는 땅을 팔아 부채를 갚았지만, 이제는 땅을 팔지 말고 운영하라고 하니 부채가 더 빠르게 쌓일 수밖에 없습니다.
97대책 이후 시간이 지났지만 실제 공급된 물량은 거의 없으며, LH가 추진하는 공공재개발·재건축도 5년째 착공 실적이 제로인 상태입니다. LH는 하고 싶어도 할 수 없는 상황에 놓여 있습니다.
LH가 추진 중인 공공청사 복합개발도 실질적인 주택 공급 대책이라기보다는 주택 복지에 가깝습니다. 주민센터를 철거하고 그 자리에 15층 건물을 지어 1
6층은 공공기관으로 사용하고 7
14층을 공공임대로 공급하는 방식입니다. 15호동 사례를 보면 94세대를 공급하지만 주차장은 74면에 불과합니다. 입주민들은 월 정기권을 추첨으로 받아야 하며, 당첨되지 못하면 주차 공간이 없습니다. 이런 구조의 주택을 양질의 주택이라고 보기는 어렵습니다. 그럼에도 이를 28,000세대 공급하겠다고 하는데, 약 3,000개의 주민센터를 이런 식으로 바꾸겠다는 계획입니다. 이 또한 막대한 예산이 필요하며 LH의 부채를 더욱 가중시킬 것입니다.
우리나라 임대사업 시장은 민간이 90%, 공공이 8~10%를 담당하고 있습니다. 공공이 아무리 노력해도 전체의 10%밖에 공급하지 못하는 구조에서, 민간을 규제하면서 공공 주도로 문제를 해결하겠다는 것은 현실적으로 불가능합니다. 의지만으로는 되지 않습니다. 돈도, 인력도, 땅도 부족한 상황에서 공공이 주도적으로 나서기에는 한계가 명확합니다.
그린벨트 해제와 서울 공급 확대의 현실
정부가 검토하고 있는 실질적인 공급 방안은 그린벨트 해제입니다. 많은 사람들이 모르는 사실이지만, 서울에는 여전히 논농사를 하는 지역이 존재합니다. 서울에는 약 6천 세대의 농가가 있으며, 벼농사, 채소밭, 과수원, 화훼단지 등이 운영되고 있습니다. 이는 서울 내에 그린벨트가 존재하며, 법적으로는 농업 지역으로 분류되어 있다는 의미입니다.
그린벨트의 대부분은 산지이지만, 일부는 평지임에도 활용되지 않고 있습니다. 비닐하우스 몇 개만 있는 평지를 이렇게 놀리는 것이 맞는지에 대한 의문이 제기되는 곳들이 많습니다. 정부는 이런 지역을 우선적으로 그린벨트에서 해제하여 주택을 공급하려는 것으로 보입니다.
최근 국토부 장관이 서리풀지구를 방문한 것도 이런 맥락입니다. 청계산역 인근 양재천 밑 지역에 그린벨트를 풀어 약 2만 세대를 공급하겠다는 계획이 발표되었고, 1월까지 지구 지정을 완료하겠다며 속도를 내고 있습니다. 정부의 의지는 느껴지지만, 갑작스러운 그린벨트 해제로 인해 주민들의 동의를 구하지 못한 상태입니다. 주민 설명회도 반발로 취소되었습니다.
과거 군사정권 시절에는 주민 동의 없이도 강행할 수 있었지만, 현재는 민주주의 사회이고 시민의식이 높아진 상황에서 반발을 무시하고 진행하기 어렵습니다. 빨리 하고 싶은 마음은 이해가 가지만, 실제 진행 속도는 예상보다 느릴 수 있습니다.
공급 확대를 위해서는 규제 해제가 필수적입니다. 규제를 추가하는 것이 아니라 기존 규제를 풀어야 합니다. 재건축·재개발 규제, 다주택 규제 등이 너무 많은 상황에서, 이런 규제들이 특정 목표를 가지고 시행되었지만 실제로는 효과가 없었다면 빠르게 철회해야 합니다. 그러나 규제를 풀지 않고 오히려 추가하면 문제는 더욱 꼬이게 됩니다.
레미안 트리니원 청약 사례를 보면 시장의 수요를 명확히 알 수 있습니다. 특별공급에 24만 명이 지원했고, 45가구 모집에 9,800명이 등록했습니다. 20억 원 이상의 현금을 보유한 사람만 신청할 수 있는데도 이 정도입니다. 신혼부부는 116가구 모집에 8,700명, 다자녀는 50가구에 4,700명이 지원했습니다. 경쟁률이 200대 1이 넘는다는 것은 사실상 청약이 의미 없다는 뜻입니다.
| 청약 유형 | 모집 가구 | 지원자 수 | 경쟁률 |
|---|---|---|---|
| 특별공급 | 45가구 | 9,800명 | 약 218:1 |
| 신혼부부 | 116가구 | 8,700명 | 약 75:1 |
| 다자녀 | 50가구 | 4,700명 | 약 94:1 |
앞으로도 공급 물량이 없습니다. 인허가가 안 되었고, 착공도 안 되었으니 준공도 당연히 이루어지지 않습니다. 청년들이 청약통장을 해지하고 있는 이유도 여기에 있습니다. 매달 25만 원씩 넣어봤자 언제 될지 모르고, 차라리 그 돈으로 코인이나 주식을 사는 것이 낫다고 판단하는 것입니다.
서울의 주택 보급률은 2023년 말 기준 93.6%입니다. 이는 반지하, 도시형 생활주택, 빌라 등을 모두 포함한 수치입니다. 아파트만 따지면 훨씬 낮을 것이고, 실제 살기 좋은 주택으로 한정하면 더욱 부족합니다. 서울 주택의 절반 정도가 30년 이상 노후화된 상태인데, 이런 상황에서 공급을 하지 않는다는 것은 말이 되지 않습니다.
사과 가격이 오르면 사과를 더 많이 수입하거나 생산해야지, 사과 먹는 사람을 혼내는 것은 해결책이 아닙니다. 마찬가지로 집값이 오르면 집을 더 많이 지어야 하는데, 집 사는 사람을 규제하는 것으로는 문제가 해결되지 않습니다. 서울은 통계적으로도 집이 부족한 지역이며, 투기꾼 때문에 집값이 오른다는 주장은 사실과 다릅니다.
모든 규제는 부작용을 수반합니다. 재개발·재건축 규제로 신축 공급이 안 되어 신축 가격이 폭등하고 있습니다. 다주택 규제로 모두가 똘똘한 한 채만 사려고 하니 지방에서도 서울로 몰려들어 서울 집값이 오릅니다. 갭투자 규제로 전월세 물량이 감소하고 있습니다. 토지거래허가구역 확대로 부자 동네는 더욱 부자들만 모여 살게 되고, 대출 없이 거래가 가능한 고소득층만 집을 살 수 있는 구조가 되었습니다. 대출 규제로 부모의 도움 없이는 집을 살 수 없게 되었고, 청약조차 불가능해졌습니다.
문재인 정부 시절인 2017년 이후 다주택 규제가 시작된 지 거의 10년이 되어가지만, 그동안 풀린 규제는 보유세 일부 완화 외에는 거의 없습니다. 양도세는 일부 면제와 유예만 있을 뿐이고, 취득세는 12%까지 올라가 있으며, 보유세도 과거보다 훨씬 높습니다. 2기 신도시 지정, 토지거래허가구역 확대, 대출 규제, 재건축초과이익환수제 등 급등기 때의 규제가 거의 그대로 남아있는 상태에서 또다시 규제가 시작되었습니다. 공사비는 올랐고 사업성은 나빠졌는데 규제는 계속 유지되고 있습니다.
정부가 모든 것을 다 챙기려고 하면 결국 아무것도 못하게 됩니다. 집에 불이 났으면 먼저 불을 꺼야지, 옆집에도 번질까 봐 회의만 하고 있을 수는 없습니다. 급한 불부터 끄고 나중 문제는 그때 가서 해결해야 하는데, 지금은 모든 것을 다 고려하느라 회의만 하고 실행은 하지 못하는 상황입니다. 속담에 첫 단추를 잘 끼워야 일이 풀린다는 말이 있습니다. 반대로 첫 단추를 놔두면 일이 더 꼬입니다. 첫 단추를 잘못 꿰었으면 옷을 제대로 입을 수 없으니, 지금은 단추를 더 잠글 때가 아니라 오히려 풀어야 할 때입니다. 그런데 풀지 않고 더 잠그면 부작용은 더 커질 수밖에 없습니다.
수요를 억제할 것이 아니라 분산시켜야 한다는 의견에 공감합니다. 서울 내에서 땅을 찾기 어렵다면 수도권 밖으로 수요를 분산시키고 그곳에 공급을 늘리는 것이 집값 안정에 더 효과적일 수 있습니다. 재개발·재건축도 중요하지만, 가장 확실한 방법은 빈 땅에 아파트를 짓는 것입니다. 지금처럼 멀리 가면 돌아오는 시간도 오래 걸리므로, 멀리 가기 전에 빨리 멈추고 유턴할 필요가 있습니다. 이 문제를 해결하기 위해서는 국민들이 무엇이 진짜 해결책인지 알아야 하며, 그래야만 올바른 방향으로 나아갈 수 있습니다.
현재 서울 주택시장의 문제는 명확합니다. 공급이 부족하다는 것입니다. 수요 억제는 임시방편일 뿐이며, 오랫동안 누르고 있으면 어느 순간 폭발할 수 있습니다. 누른 압력만큼 그 반발력도 클 것입니다. 본질적인 문제 해결은 공급 확대뿐이며, 이를 위해서는 과감한 규제 완화와 민간 공급 활성화가 필수적입니다. 정부가 검토 중인 그린벨트 해제는 방향성은 맞지만, 주민 동의와 절차적 정당성을 확보하는 것이 선행되어야 합니다. LH의 재정 문제도 근본적으로 해결하지 않으면 공공 주도 공급은 한계에 부딪힐 수밖에 없습니다. 결국 답은 규제 완화를 통한 민간 공급 활성화와 실질적인 그린벨트 해제, 그리고 수요의 수도권 외 분산에 있습니다.
[출처]
부동산 정책 분석 / 부동산 전문 채널: https://www.youtube.com/watch?v=H6OaddEN0qA